Oliko Haapajärven kaupungin entisillä johtohenkilöillä velvollisuus ilmoittaa kaupunginhallituksen puheenjohtajaan ja yläkoulun rehtoriin kohdistuneista rikosepäilyistä eteenpäin?
Kysymykseen kiteytyy Haapajärven kaupungin entistä johtoa koskeva vyyhti.
Kysymykseen ei ole selvää vastausta, arvioi oikeustieteen ja hallintotieteiden tohtori sekä julkisoikeuden yliopistonlehtori, dosentti Matti Muukkonen Itä-Suomen yliopistosta.
– Tämä osoittaa puutteellisuuden meidän lainsäädännössämme.
Muukkosen mukaan ongelmana yleisesti ovat epäselvät kirjaukset kuntien sisäisestä valvonnasta. Kunnat huolehtivat itse sisäisestä valvonnasta ja kirjaavat määräykset siitä kunnan hallintosääntöön.
– Sisäisen valvonnan sääntely kuntalaissa on epämääräistä, ja mahdollisuus virkavastuun realisoitumiseen riippuu ihan siitä, miten hyvin kunta on onnistunut asiat hallintosääntöön kirjoittamaan.
Tähän tutkimustulokseen Muukkonen ja professori Matti Tolvanen päätyivät vuonna 2021 julkaistussa tutkimusartikkelissa. Jo siinä todettiin, että kuntien sisäisen valvonnan sääntely on liian heikkoa.
– Jos menet esimerkiksi sivistystoimenjohtajaksi tai rehtoriksi, niin hyvin harvassa kunnassa sisäisen valvonnan määräykset ovat niin selkeitä, että niiden perusteella käy ilmi, mitä sinun pitää sisäisessä valvonnassa tehdä tai mihin sinä olet velvoitettu, ja jos jätät ne tekemättä, niin voit saada tuomion, Muukkonen sanoo.
Tuomion voi siis saada silloin, jos sisäisen valvonnan määräykset on selvästi kirjoitettu. Mutta jos kirjaukset ovat epämääräisiä, tuomiota ei tule.
Velvollisuuksia koskevaa sääntelyä pitäisi Muukkosen mielestä kehittää merkittävästi.
– Tämä on sellainen asia, mistä valtiovarainministeriön kuntaosaston pitäisi ottaa koppi yhdessä oikeusministeriön rikosoikeusvalmistelun kanssa.
Yhdestä lauseesta kiinni
Keskeistä ovat siis sanamuodot: onko Haapajärven hallintosääntöön kirjattu riittävän selvästi, että rikosepäilystä on ilmoitusvelvollisuus?
Ei välttämättä. Matti Muukkosen mukaan se on tulkintakysymys.
Hallintosääntöön on kirjattu, että päävastuualueiden johtaja vastaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimeenpanosta ja tuloksellisuudesta toimialallaan sekä raportoi kaupunginhallituksen antamien ohjeiden mukaisesti.
Kirjaus raportoinnista on Muukkosen mukaan oleellinen. Virkarikokseen syyllistyminen voi Haapajärven tapauksessa olla siitä lauseesta kiinni.
Merkitystä sillä on siksi, että mistään sellaisesta ei voi tulla tuomiota, mitä ei ole säädetty rangaistavaksi. Rikossäännöksiä pitää tulkita aina sanamuotojen mukaisesti.
– Niiden ulkopuolelle ei saa tehdä tällaista niin sanottua laajentavaa tulkintaa.
Toisaalta Haapajärven hallintosäännössä ei ole Muukkosen mukaan selvästi mainittu, mitä kaupunginhallituksen raportointiohjeet ovat.
– Tämä on rajatapaus.
Tarve virkavelvollisuuksien kirkastamiselle
Kuntia koskevassa lainsäädännössä on Muukkosen mukaan muitakin ongelmia.
Yksi niistä liittyy rikosilmoituksen tekemistä koskeviin kirjauksiin viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kohdalla.
Laissa on säädetty, että on viipymättä tehtävä rikosilmoitus, jos kyseessä on ilmeinen virkarikos. Muukkosen mielestä muotoilu on huono, sillä se antaa kuvan, että kunnissa pitäisi pystyä arvioimaan rikoksen merkittävyyttä.
– Tämä on lainsäädännön iso ongelma. Tässä on vedetty kynnys ihan liian korkealle, koska puolestaan esitutkintalaissa esitutkinnan aloittamiskynnys on syytä epäillä -kynnys, joka on hyvin matala. Ilmeinen virkarikos viittaa siihen, että sen pitää olla suurin piirtein tuomitsemiskynnyksen ylittävä. Mutta milläs ihmeellä kunnassa voi sen arvioida?
Muukkonen painottaa, että vähemmälläkin tasolla rikosilmoituksen saa tehdä.
– Kun kunnassa herää ajatus, että syytä epäillä -kynnys ylittyy, niin sen jälkeen asia pitäisi siirtää poliisin ratkaistavaksi, koska poliisi on ainoa, joka asian voi selvittää laillisesti.
Muukkonen nostaa esille toisenkin seikan: tällä hetkellä kuntien viranhaltijoita koskevasta lainsäädännöstä, hallintosäännöstä tai muista määräyksistä ei välttämättä käy ilmi sitä velvollisuutta, jonka rikkominen tai laiminlyöminen on kriminalisoitu.
– Olen tuoreessa selvityksessäni oikeusministeriölle ehdottanut, että me tekisimme suuremman projektin, jossa mietittäisiin, miten viranhaltijoille osoitetaan virkavelvollisuudet. Näin kaikille osapuolille olisi selvää, mihin kukin luottamushenkilö ja virkamies ovat velvoitettuja, kun ne toimivat siinä virassa.
Kuntien virkarikokset jäävät usein piiloon
Muukkosen mukaan kuntien virkarikollisuus on tapausmäärillä tarkasteltuna pieni ilmiö. Se ei kuitenkaan tarkoita, etteikö sitä esiintyisi, vaan iso osa siitä jää piiloon.
Viimeisen 10 vuoden tuomioistuimen käsittelemistä virkarikostapauksista noin 10–20 prosenttia on koskenut kuntia. Kuitenkin ennen sote-uudistusta virkahenkilöstöstä kuntien palveluksessa työskenteli 70–80 prosenttia.
– Tämä viittaisi siihen, että joko meidän kunnat ovat äärimmäisen erinomaisia noudattamaan kaikkea lainsäädäntöä ja mitään rikoksia siellä ei tapahdu. Tai todennäköisemmin kysymys on siitä, että siellä voi olla erilaista suojelukulttuuria tai ei ymmärretä sitä, että kynnykset virkarikoksissa ovat aika matalalla.
Muukkonen on tehnyt aiheesta selvityksen, jonka oikeusministeriö on julkaissut. Siinä havaittiin, että poliisit ovat suhteellisen paljon syyllistyneet tutkimaan poliisin tietojärjestelmää ilman laillista perustetta.
Samaa ilmiöitä ei kuitenkaan ollut kunnissa. Siellä esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmien urkintatapaukset olivat hyvin harvassa.
– Joko kunnissa noudatetaan orjallisemmin lainsäädäntöä, mitä en välttämättä usko. Toinen vaihtoehto on se, että koska poliisien esitutkintaa johtavat syyttäjät, niin siellä ollaan paremmin perillä siitä, milloin esitutkinta pitää aloittaa.
Oletko törmännyt suojelukulttuuriin mahdollisissa virkarikostapauksissa? Ota yhteys henna.korkala@yle.fi, viestisi käsitellään luottamuksellisesti.